Закон про національну безпеку: вікно можливостей чи майданчик зловживань?

0
103

21 червня 2018 року було прийнято Закон України «Про національну безпеку» і тепер чекає підпису Президента. За відповідне рішення проголосувало 248 народних депутатів.

Таким чином втрачають чинність одразу три закони: «Про основи національної безпеки», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» та «Про організацію оборонного планування».

Мабуть буде досить сміливо коментувати закон, текст якого ще не опублікований, з огляду на історію із Вищим антикорупційним судом, тому намагатимемось обмежитися побіжною аналітикою, а більш детальний коментар дати тоді, коли буде опрацьований в деталях опублікований текст.

У ЗМІ закон вже охрестили «маленьким кроком до НАТО» і слово «маленьким» є дуже вдалим. Але про все по порядку.

Передумови

Прийняття такого законопроекту було вимогою НАТО, а оскільки 11-12 липня цього року у Брюсселі відбудеться саміт НАТО, то Президенту буде чим відзвітувати перед північноатлантичними союзниками. Про свій намір відвідати саміт Петро Порошенко заявляв ще вкінці березня 2018, не дивлячись на відверте протистояння з Угорщиною.

Для чого ж НАТО поставило таку вимогу і які цілі при цьому переслідувалися?

Найперше тому, що чинний до цього Закон України «Про основи національної безпеки», по-перше був морально застарілий (прийнятий ще у 2003 році з подальшими змінами, яких було більше десятка), по-друге, вже не «втягувався» у ту геополітичну та безпекову ситуацію, яка почала складатися навколо України на початку 2014 року, коли почалася окупація АР Крим російськими військовими без розпізнавальних знаків.
Нарешті, ще в 2003 році питання про членство України в НАТО було питанням радше імовірної віддаленої перспективи та ще й при досить неоднозначному ставленні до даного питання серед населення України. Тобто потреба членства України в цьому військовому альянсі була, як мінімум, неочевидною.

Свої суттєві корективи в це геостратегічне бачення внесли події, пов’язані з конфліктом у Грузії, відвертими закидами недружнього характеру Російської Федерації на адресу України, а пасивність української влади (а під час каденції В. Януковича – її відверта проросійська орієнтованість) в кінцевому рахунку призвели до окупації АР Крим та початку бойових дій на Сході України. Саме у цей час РФ перетворювалася зі стратегічного партнера на стратегічного ворога (що було завжди, однак вперто не помічалося), а вектор на ЄС та НАТО почав вимагати нового, актуального часові, геополітичного позиціонування.

Абстрагуючись від історичних та політичних передумов слід зазначити, що прийняття нового закону стосовно нацбезпеки було як ніколи актуальним, що добре розумілося як в Україні, так і в самих ЄС та НАТО.

Фіналом розробки законопроекту було його внесення на розгляд 27.02.2018 Президентом України, який визначив його, до того ж, як невідкладний, що було цілком логічним і виправданим кроком. Однак текст, розроблений фахівцями в Адміністрації Президента зазнав шквальної критики. Що цікаво – не лише всередині України, а й з боку експертів НАТО.

Головним каменем спотикання, серед іншого, стала фактична відсутність належного контролю і повноважень в українського парламенту. Це враховуючи, що Україна є парламентсько-президентською республікою. І коли фахівці з НАТО «забракували» президентський текст, стало зрозумілим, що проблему потрібно негайно вирішувати і текст виправляти відповідно до вимог західних партнерів.

При цьому переробка тексту під ці вимоги викликає дуже багато запитань. По-перше, 05.05.2018 законопроект таки був прийнятий у першому читанні. А після цього профільний комітет Ради почав виправляти ситуацію, однак участь експертів «зі сторони» (в тому числі від представників профільних громадських організацій) була відверто саботована.

Дійшло до того, що навіть самі члени профільного комітету у Раді не могли належним чином ознайомитися із «виправленим продуктом» нормотворчості, а строки, у які намагалися втиснути новий текст на прийняття в сесійній залі, враховуючи значну кількість поправок, яка перевалила за чотири сотні, було просто космічної швидкості. Як наслідок – законопроект приймався майже у формі «кота в мішку», всі його положення аналізувалися «на ходу», часто без належного вивчення деталей.

Підганяли усі – Президент, спікер, експерти з-за кордону, які прямо написали у своєму листі: законопроект має бути прийнятий не пізніше 22 червня. У цьому ж листі Голова КМЄС в Україні К. Ланчінскас, Голова Представництва ЄС в Україні Хюґ Мінґареллі, Голова Представництва НАТО в Україні А. Вінніков та посол США в Україні Марі Л. Йованович зазначали, що поради їхніх експертів були враховані «достатньою мірою». Саме цим листом, датованим 18 червня, було виправдане: а) поспіх прийняття; б) відсутність потрібного часу для хоча б мінімального належного аналізу і в) нарешті весь текст самого законопроекту, який чисто з юридичної точки зору викликає десятки зауважень.

Як би там не було, законопроект був прийнятий у другому читанні. Що ж передбачено у цьому документі?

«Розведення повноважень» двох «силових» міністерств – МВС та Міноборони
По-перше, законопроект стає першим кроком у реформуванні силових відомств. Так, відбувається розмежування посад: на додачу до начальника Генерального штабу ЗСУ з’являється Головнокомандувач ЗСУ (при цьому Президент так і залишається у статусі Верховного головнокомандувача). Мінстром оборони може бути призначена лише цивільна особа, тобто відбулося розмежування політичної і воєнної функцій Міністерства оборони, що, безумовно, є позитивом. Головнокомандувач ЗСУ призначається на посаду та звільняється Президентом України за поданням міністра оборони, (якому при цьому підпорядковується). А начальник Генштабу підпорядковується головнокомандувачу ЗСУ. Така ієрархія впроваджується з єдиною метою: диференціація політичної і суто управлінської функції всередині складного апарату Міноборони.

Уже з 1 січня Міністр оборони та його заступники мають бути призначені із числа цивільних осіб. І ця частина дійсно є втіленням рекомендацій міжнародних експертів.
Однак Міноборони – лише сегмент системи національної безпеки. Загалом же законопроект мав би бути нічим іншим як розмежуванням повноважень силових органів, визначенням хто ким керує, хто кому підпорядковується у разі настання особливого періоду, воєнного стану на окремих чи на всій території України. Іншими словами – це мав би бути рамковий закон, на базисі якого мали б виписуватися статуси силових структур, яких в Україні досить немало. Це 15 відомств (Міністерство оборони України, Збройні Сили України, Державна спеціальна служба транспорту, Міністерство внутрішніх справ України, Національна гвардія України, Національна поліція України, Державна прикордонна служба України, Державна міграційна служба України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України, Апарат Ради національної безпеки і оборони України, розвідувальні органи України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику), за контроль над якими розгорнулася справжня політична боротьба.

Зокрема, Нацгвардія, в разі оголошення воєнного стану, мусила, згідно задуму, підпорядковуватись напряму Головнокомандувачу ЗСУ. Який у свою чергу підконтрольний Президенту. Звісно, що такий порядок речей не влаштовував окремі політичні групи впливу і був досягнутий свого роду консенсус – подвійне підпорядкування. Як це буде реалізовано на практиці – припускати важко, оскільки прописувалися ці норми не з огляду на практичність та застосовність, а як було вказано вище – із необхідністю досягнення політичного компромісу. Інакше кажучи, МВС вдалося відстояти контроль над своїм потужним підрозділом – Нацгвардією, хоча і частково.

Що з СБУ?

По-друге, гаряча дискусія розгорнулася навколо ролі СБУ. Ребром стало питання ліквідації двох департаментів (і, відповідно, двох функцій) – боротьби з корупцією і організованою злочинністю (цей підрозділ є даниною минулому і традицією країн СНД, наприклад, у ФСБ існував спеціальний підрозділ по розробці організованих злочинних груп, вихідцем із якого є отруєний у Великобританії О. Литвиненко, якого, фактично, можна назвати викривачем, котрому помстилися його ж колишні колеги по службі) та підрозділ контррозвідувального захисту економіки.

Якщо боротьбу з корупцією перебрало на себе НАБУ (принаймні, левову частку) та Національна поліція (більш дрібні злочини), то департамент «К» стає дійсно зайвим, дублюючим, при цьому вже за чинним законодавством він був позбавлений своїх головних повноважень і вся його діяльність (за окремими випадками) зводилася до складання адміністративних протоколів і оперативного забезпечення роботи Генеральної прокуратури та НАБУ у сфері протидії корупції.

Інша справа із контррозвідувальним захистом економіки. Цей департамент є креатурою режиму В. Януковича. Однак в народі він називається департаментом СБУ по економічній злочинності, що є досить спотвореним розумінням його основної функції. Департамент проявився тим, що у нього склалися дуже недружні стосунки з бізнесом. Бізнес-омбудсмен бив на сполох, а фігурантами розробок департаменту були навіть такі важливі для вітчизняної економіки інвестори як Dragon Capital, а також ряд українських компаній. Тобто, по факту, департамент став відомий своїми скандальними справами, які нищили інвестиційний імідж України.

Однак не варто ставити під сумнів той факт, що в умовах гібридної російської агресії, економічна безпека України перебуває під загрозою ззовні не менше, ніж її нищить вітчизняна економічна злочинність. Функція захисту економіки від зовнішніх цілеспрямованих впливів не лише важлива, а й критично необхідна. Інша справа, що цей напрямок роботи СБУ перетворився у тиск органів на приватний бізнес. На жаль, запропонований вихід із даної ситуації, який полягав у ліквідації даного департаменту (без передачі його функцій іншому органу) не може визнаватися панацеєю, оскільки така ліквідація означає відмову від контррозвідувального захисту економіки взагалі. А тут слід поставити питання про те, чи є виправданим такий крок і які наслідки це може потягнути тепер і в найближчому майбутньому.

У законопроекті «К» у СБУ дійсно вирішено забрати і відправити у небуття, а «економічний департамент» вирішено було не чіпати, що можна розуміти двояко – позитивно, тому що, як описано вище, не слід приймати популістичних рішень і, одночасно, негативно, оскільки не було запропоновано шляхів вирішення існуючої проблеми тиску на бізнес. Ця ситуація призведе до перманентного напруження і дискусія навколо «економічного департаменту», очевидно, не вийде у найближчий період, із гарячої фази.

Яка ж доля чекає саму СБУ? СБУ стає державним органом із правоохоронними функціями, іншими словами – перестає бути суто правоохоронним органом, як-то МВС, ВСП ЗСУ, прикордонники тощо. Але правоохоронні функції у неї залишаються.

Зрозуміло, що СБУ була прописана як автономна служба (автономність проявляється у тому, що вона не буде підпорядкована військовикам). Таким чином утворюються рамки для майбутньої реформи відомства, що буде виражено у окремому законі. Як саме буде реалізовуватися ця реформа ми будемо спостерігати у майбутньому, утім імовірність кардинальних змін у світлі майбутніх виборів навряд чи відбудеться (хіба під тим же всесильним тиском НАТО).

Розвідка стратегічного значення

За всією епопеєю навколо СБУ з уваги оглядачів та окремих експертів «випало» питання розвідувальних органів. Стратегічних розвідувальних органів в Україні є два: орган політичної розвідки (Служба зовнішньої розвідки) та орган військової розвідки (Головне управління розвідки у складі Міноборони). Тут варто оговоритися одразу, що СЗР і ГУР МО, хоча остання перебуває у складі Міноборони, фінансується окремим рядком бюджету, інакше кажучи – обидва органи мають самостійне, окреме фінансування. Що є виправданим з огляду на специфічний функціонал. Те ж, з окремими зауваженнями, можна сказати про розвідку Держприкордонслужби. Але в законопроекті було прописане всього одне речення, яке змінило порядок речей. Це ч. 1 ст. 20, яку варто процитувати дослівно: «Розвідувальні органи України – державні органи або структурні підрозділи у їх складі, уповноважені законом здійснювати розвідувальну діяльність з метою захисту національних інтересів України від зовнішніх загроз». Саме фомулювання «…або структурні підрозділи у їх складі», фактично, поклало край самостійному фінансуванню.

Екс-начальник військової контррозвідки В. Ягун обґрунтовано висловив свої побоювання з цього приводу: «В законі було вписано норму, яка фактично знищила всі розвідувальні органи, що структурно входять, зокрема, до Міністерства оборони і Державної прикордонної служби. Зрозуміло, що тут спрацювало і лобі Служби зовнішньої розвідки, можливо інші чинники, які поставили її у привілейоване становище. Вказавши норму про “структурні підрозділи у їх складі (державних органів)” законодавці фактично заблокували можливість їхнього прямого державного фінансування та бути розпорядниками бюджетних коштів. Простіше кажучи, фінансування не на пряму, а через центральні органи, буде сприяти корупційній складовій, залежності розвідувальних органів від примхи керівництва відомств, бюрократичному затягуванню процесу та розкриття специфічних статей витрат перед особами якім про зовсім не обов’язково знати».

Як контролюємо?

По-третє – контроль. Тут все ще цікавіше. З метою гарантування неухильного і безумовного дотримання правоохоронними органами зі спеціальними повноваженнями та розвідувальними органами вимог Конституції України щодо забезпечення національної безпеки створюється комітет Ради, до повноважень якого належить здійснення контрольних функцій за діяльністю цих органів. Завдання та повноваження цього комітету будуть визначені окремим законом. Така була вимога міжнародних радників. Однак закордонні експерти не врахували (або свідомо проігнорували) деякі юридичні особливості. Ст. 89 Конституції України не наділяє жоден з комітетів особливим статусом, що має визначатися окремим законом. Таким чином у Конституційного суду є вагома підстава визнавати таке положенням неконституційним.
По-четверте, особливістю законопроекту стало те, що він зачепив і військову промисловість. Проблеми цього питання заслуговують на окреме дослідження.
Справедливо було зазначено рядом експертів, серед яких В. Плахута, думку про те, що в Україні досі в якості синонімів використовується низка термінів – «військово-промисловий» або «оборонно-промисловий» комплекс та «оборонна», «військова» чи «воєнна» промисловість.

Крім цього, давно назріла проблема реформування (а точніше – нереформування ВПК). І першим питанням на порядку денному мало би стати зниження секретності в оборонних закупівлях. Це є спільним баченням як українських, так і закордонних експертів. Однак про зниження секретності в законопроекті – ні слова. Тобто навіть рамковий законопроект відмовився від самої ідеї зниження рівня секретності.
Таким чином як проблеми закупівель, так і питання ВПК законопроектом були аналогічно проігноровані.

З огляду на викладене (враховуючи відсутність офіційного тексту), все ж можна констатувати те, що намагання Президента утворити своєрідну безпекову вертикаль, орієнтовану на самого себе, не зазнала повної реалізації – під тиском закордонних партнерів та у зв’язку з політичними домовленостями. Однак контроль Президента як Верховного головнокомандувача залишається у сфері хоч і обмеженим порівняно з текстом законопроекту до першого читання (де була вигадана Ставка як особлива інституція керування силовиками), однак значним, що проявляється у досить обмеженому контролі парламенту, що не є притаманним для парламентсько-президентської республіки.

На що чекати?

Прийнятий у такому рамковому вигляді законопроект треба вважати нічим іншим як базисом для цілого ряду законопроектів, своєрідним «розведенням повноважень», які будуть так чи інакше позиціонувати функціонал і статус вказаних вище 15 відомств. Можливо доречно не акцентуватися на його недоліках і не перевищувати його роль, оскільки реформа безпекового сектору з прийняттям цього законопроекту не закінчилася, а навпаки – почалася (на прийняття наступних нормативних змін встановлений строк у шість місяців), однак варто визнати той факт, що міжнародні фахівці оцінили його досить поверхово, на відповідність формальним заданим критеріям, однак, як відомо, диявол був схований у деталях і в майбутньому може дуже конкретно себе проявити.

Артур Карвацький
eкспeрт ГО “Інститут законодавчих ідeй”